各街道办事处，区直各部门单位，各驻区单位：

《济宁高新区政府性债务风险应急处置预案》已经管委会同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。

                         济宁高新区管委会办公室

                            2018年5月16日

济宁高新区政府性债务风险应急处置预案

1　总则

1.1　目的

加快构建全区政府性债务风险防控体系，建立健全风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护全区经济安全和社会稳定。

1.2　工作原则

1.2.1　分级负责

管委会负责高新区本地政府性债务风险应急处置。

财政部门是政府性债务风险应急处置牵头管理部门。举借政府性债务或使用政府性债务资金的有关单位是政府性债务风险防控的责任主体。审计、金融监管等部门按照职责分工加强对政府性债务的监管。

1.2.2　及时应对

管委会及所属各有关部门、单位坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的动态监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

1.2.3　依法处置

政府性债务风险事件应急处置遵照依法合规、尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

1.2.4权责明确

按照“谁举债、谁偿还”的原则，落实和强化偿债责任和风险防控责任，切实硬化预算约束，防范道德风险。

1.3　编制依据

《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知（财预〔2016〕152号）、《山东省突发事件应对条例》（山东省人大常委会公告第120号）、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发〔2014〕23号）、《山东省突发事件总体应急预案》（鲁政发〔2012〕5号）、《山东省人民政府办公厅关于印发山东省政府性债务风险应急处置预案的通知》（鲁政办字〔2017〕41号）、《济宁市人民政府关于印发济宁市突发事件总体应急预案的通知》（济政字〔2015〕109号）等。

1.4　适用范围

本预案所称政府性债务风险事件，是指管委会已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1　政府债务风险事件

（1）政府债券风险事件：指山东省政府发行并转贷济宁高新区的地方政府债券（包括一般债券和专项债券）还本付息出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2　或有债务风险事件

（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

2　组织指挥体系及职责

2.1　应急组织机构

管委会设立政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导高新区政府性债务日常管理。当高新区出现政府性债务风险事件时，根据需要将债务管理领导小组转为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥政府性债务风险事件应对工作。

债务管理领导小组（债务应急领导小组）由管委会主要负责人任组长，成员单位包括财政、经发、公安、审计、国资、金融、宣传、信访、法制等部门单位，根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2领导小组职责

（1）决定启动、终止本预案应急响应。

（2）统一领导、指挥政府性债务风险事件应急处置工作。

（3）分析、研究政府性债务风险的有关信息，制订应急措施。

（4）指挥、协调各有关部门、相关政府实施应急措施。

（5）负责应急处置预案报告、总结、评估等后期处置工作。

2.3领导小组成员单位职责

2.3.1　财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案。

2.3.2　债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。

2.3.3　经济发展部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，与其他部门共同做好企业债券风险的应急处置工作。

2.3.4　审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

2.3.5　金融监管部门负责按照职能分工协调辖区内的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作；牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定；负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作；协调查处非法集资。

2.3.6　宣传部门根据政府性债务风险的严重程度，加强媒体舆情管控与引导。

2.3.7　信访部门负责协调做好涉及政府性债务风险的信访接待工作，维护信访秩序。

2.3.8　法制部门负责研究处置过程中涉及的法律问题，对提出的有关措施、办法进行合法性审查。

2.3.9　公安部门依法参与政府性债务风险事件应急处置工作，维护政府性债务风险事件发生地社会秩序以及涉及政府性债务的银行间债券市场秩序，发现涉嫌犯罪的，对有关人员的违法行为立案侦查，并相应采取必要的强制措施。

2.3.10　其他部门（单位）负责本部门（单位）职责范围内债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

3　预警和预防机制

3.1　预警监测

高新区财政部门建立健全政府性债务风险评估和预警机制，根据省、市财政设立的债务风险预警线，加强风险监测，定期排查风险隐患，及时对风险地区进行提示和预警，督导相关部位做好风险防范工作，做到风险早发现、早报告、早处置。

3.2　信息报告

3.2.1　政府债务风险事件报告

债务单位预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应提前2个月以上向管委会报告，由管委会向市政府报告，同时抄送济宁市财政局。发生突发或重大情况，管委会在报告市政府的同时，可以直接向省政府报告，并抄送省级财政部门。

3.2.2　或有债务风险事件报告

债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向管委会和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由管委会向市政府报告，并抄送市财政局。遇突发或重大事件，管委在报告市政府的同时，可以直接向省政府报告，并抄送省级财政部门。

3.2.3　报告内容

包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4　报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可先采取电话报告、后书面报告的方式。

3.3　分类处置

3.3.1　地方政府债券

对地方政府债券，管委会根据实际举借债务数额，依法承担偿还责任。

3.3.2　非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经管委会、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，管委会通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息，其中政府债务本金可以通过省政府代为发行政府债券偿还。

（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任。管委会作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.3.3　存量或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体责任金额管委会、债权人、债务人依据上述规定，参照承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，管委会可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.3.4　新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，在依法界定责任的基础上，参照3.3.3第（1）项依法处理。

3.3.5　其他事项

政府性债务风险分类处置的具体办法按照《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）规定执行。

3.4　债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

政府性债务风险事件监测主体，按照行政隶属关系由所属政府负责监测。

3.4.1  Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）市本级或1个县（市、区）政府本级偿还政府债务本息实质性违约，或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（2）市本级或1个县（市、区）政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

（4）省市县政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

3.4.2  Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）市本级和1个县（市、区）或者2个县（市、区）政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（2）市本级和1个县（市、区）或者2个县（市、区）政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）市县政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；

（4）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件;

（5）省市县政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

3.4.3  Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）省政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象；

（2）市本级和2个县（市、区）或者3个县（市、区）政府无法支付政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）市本级和2个县（市、区）或者3个县（市、区）政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（4）市县政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；

（5）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

（6）省市县政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.4.4  Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）省政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；

（2）省级或全省15%以上的市县政府无法偿还政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）省级或全省15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（4）全省政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；

（5）省政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

4　应急响应

4.1　分级响应和应急处置

管委会全面加强政府性债务日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发的风险事件，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1　Ⅳ级债务风险事件应急响应

（1）管委会债务管理领导小组转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、压减一般性支出、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④高新区出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院和省政府确定的重点项目外，原则上不再新上政府投资项目，在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

（2）管委会债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。管委会年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

（3）按程序将债务风险应急处置情况向市政府报备。

4.1.2  Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）管委会债务管理领导小组转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向市级债务管理领导小组报告；

（2）偿还省级政府代发的到期政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由市财政先行代垫偿还，事后归还；

（3）将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府，并抄送市财政局。

4.2　政府财政重整计划

实施地方政府财政重整计划须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。要加强与金融机构沟通，确保与金融政策相协调。财政重整计划包括但不限于以下内容：

（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，强化税源动态监控，堵塞税费征管漏洞，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。大力清理盘活财政存量资金,积极推进财政资金统筹使用，提高财政调控保障能力。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复；

（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，管委其他财政支出保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出，不新批政府投资计划，不新上政府投资项目；不设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项一般性支出或非急需、非刚性支出。三是控制人员福利开支，机关事业单位暂停新增人员，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴，暂停或取消各地自行出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家和省出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，各项支出政策标准原则上不得超过国家和省统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后全部用于偿还债务；

（3）处置政府资产。指定机构统一接管管委会及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况适时予以变现，多渠道筹集资金偿还债务；

（4）申请临时救助。采取上述措施后，财政收支仍难以平衡的，可以向市政府申请临时救助。财政重整计划实施结束后，市政府相应停止实施相关临时救助措施，并收回垫付资金。

（5）改进财政管理。按规定实施中期财政规划管理，妥善安排规划期内财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。根据规划期内财政收支和政府债务风险预测情况，严格限定债务风险控制目标。

4.3　舆论引导

根据处置债务风险事件的需要，启动应急响应后管委及债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

4.4　应急终止

政府性债务风险得到缓解、控制，地方政府实现财政重整目标，经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。

另外，管委政府债务管理领导小组，应当将管委及其部门与其他主体签署协议，通过但不限于政府购买服务、政府和社会资本合作、政府投资基金等方式，承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，并结合高新区经济发展水平和财政承受能力，定期评估未来财政支付风险，及时采取风险防范化解措施，保障财政经济平稳和可持续运行。

5　后期处置

5.1　债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中，相关部门应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。风险事件应急处置结束后，要形成书面总结，于20个工作日内向管委会报告，随后向市政府报告，并上报市财政局。

5.2　评估分析

债务风险事件应急处置结束后，管委会政府债务管理领导小组要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果、对今后债务管理的持续影响、今后完善债务风险预警和应急处置机制的意见建议等。及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

6　保障措施

6.1　通信保障

管委会政府债务管理领导小组（债务应急领导小组）要建立联络员制度，各成员单位至少要指定1名联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。启动应急响应的各级政府债务管理应急小组成员单位及其联络员应当保持应急指挥联络畅通。

6.2　人力保障

管委会加强政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的各有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3　资源保障

发生政府性债务风险事件后，管委会统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

6.4　安全保障

应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

6.5　技术储备与保障

债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调财政、经济发展、审计、金融等部门有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

6.6　责任追究

6.6.1　违法违规责任范围

（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

年末政府债务余额超过经批准的地方政府债务限额；

管委会及下属部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

管委会及其下属部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

增加举借政府债务未列入预算调整方案报管委会批准的；

其他违反法律规定的行为。

（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发〔2014〕23号）等有关政策规定的下列行为：

政府及其部门在预算之外违法违规举借政府债务；

金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

政府及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反政策规定的行为。

6.6.2　追究机制响应

发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3　责任追究程序

（1）管委会应急领导小组应组织有关部门，对发生政府性债务风险的部门开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报管委审定。

（2）有关任免机关、监察机关根据调查或审计报告中有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

（3）管委会视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。部门单位领导在任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，不得重用或提拔；属于已经离任的，应当依纪依法追究其责任。

7　附则

7.1　本预案由财政分局负责解释。

7.2　预案实施时间

本预案自印发之日起实施。

济宁高新区管委会办公室                   2018年5月16日印发